2023年08月15日13:25:29
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吳建雄:國家監察體制改革背景下職務犯罪檢察職能定位與機構設置
2月7日,記者從全省檢察長會議上獲悉,為全力支持配合監察體制改革試點工作,湖南省人民檢察院日前成立了職務犯罪檢察部。
國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署,是事關全局的重大政治改革,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。檢察機關堅決擁護并全力配合改革,在反貪、反瀆、職務犯罪預防機構、職能劃轉和人員轉隸監察委員會之后,
人民檢察院仍然是黨領導下執行反腐敗執法辦案任務的重要機關,檢察工作仍然是黨領導下的反腐敗執法辦案鏈條中的重要環節。
依據黨中央《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》和全國人大常委會《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》,借鑒先行開展監察體制改革試點工作的北京、浙江、山西三地的成功做法,結合省委及省委政法委關于檢察機關應明確專門機構對接監察委員會的部署,以及湖南省檢察環節職務犯罪執法辦案工作的實際情況,
在湖南省人民檢察院成立職務犯罪檢察部,形成監察機關與司法機關相互銜接的工作機制,實現監察調查與司法程序有序對接。
這是國家監察體制改革配套措施的重要部分,也是人民檢察院配合、參與國家監察體制改革試點工作的重要舉措和做好改革后職務犯罪執法辦案工作的重要制度安排。
作為監察體制改革后檢察機關對接監察委員會職務犯罪調查工作的專門辦案機構,此次成立的職務犯罪檢察部試行集中統一行使檢察環節職務犯罪案件的刑事立案、決定采取強制措施、審查起訴和提起公訴等檢察權,以確保中央和省委對反腐敗工作部署的落實。
據了解,新成立的職務犯罪檢察部主任由湖南省人民檢察院黨組成員、副檢察長朱必達兼任。他在接受記者采訪時表示,全省檢察機關要嚴格按照省檢察院的統一部署,堅決貫徹黨中央、省委和最高檢的要求,提高政治站位,強化政治擔當和使命擔當,全力支持配合國家監察體制改革試點工作,加強與監察委員會的工作銜接,完善制度建設,配強配齊辦理職務犯罪案件的專門辦案力量,切實履行法定職責,嚴格紀律約束,確保辦案工作理性、平和、文明、規范,為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利貢獻檢察力量。
湖南省人民檢察院朱必達副檢察長答記者問
湖南省人民檢察院黨組成員、副檢察長朱必達
就省檢察院成立職務犯罪檢察部答記者問
一、問:在檢察機關反貪、反瀆和職務犯罪預防機構、職能劃轉和人員轉隸至監察委員會之后,省檢察院為什么要成立職務犯罪檢察部?
答:
國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署,是事關全局的重大政治改革,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。檢察機關從推動全面從嚴治黨向縱深發展、加強黨對反腐敗工作集中統一領導的高度,深刻認識國家監察體制改革的重大意義,堅決擁護改革、自覺支持改革、全力配合改革,以實際行動詮釋對黨的忠誠。在反貪、反瀆、職務犯罪預防機構、職能劃轉和人員轉隸監察委員會之后,
檢察機關仍然是黨領導下執行反腐敗執法辦案任務的重要機關,檢察工作仍然是黨領導下的反腐敗執法辦案鏈條中的重要環節。
監察委員會調查終結的職務犯罪案件移送檢察機關后,由檢察機關依法進行刑事立案、決定采取強制措施、審查起訴和提起公訴。
在檢察機關內部成立職務犯罪檢察部是國家監察體制改革配套措施的一部分,是檢察機關配合、參與國家監察體制改革試點工作的重要舉措,是做好改革后職務犯罪執法辦案工作的重要制度安排。
二、問:檢察機關成立職務犯罪檢察部有什么依據呢?
答:
成立職務犯罪檢察部主要有以下
五個方面
的依據:一是依據黨中央《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》和全國人大常委會《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》;二是依據中央深化國家監察體制改革試點工作領導小組和湖南省深化國家監察體制改革試點工作小組的要求,形成監察機關與司法機關相互銜接的工作機制,實現監察調查與司法程序有序對接;三是依據湖南省委政法委關于檢察機關應明確專門機構對接監察委員會的部署;四是借鑒先行開展監察體制改革試點工作的北京、浙江、山西三地的成功做法;五是結合我省檢察環節職務犯罪執法辦案工作的實際情況。
三、問:省檢察院職務犯罪檢察部的主要職能是什么?
答:
省檢察院職務犯罪檢察部試行集中統一行使職務犯罪案件進行刑事立案、決定采取強制措施、審查起訴和提起公訴等檢察權。其主要承擔以下職能:
1、根據監察委員會的建議,提前介入職務犯罪案件調查工作;
2、對監察委員會移送的職務犯罪案件決定刑事立案;
3、對監察委員會移送的職務犯罪案件犯罪嫌疑人決定采取強制措施;
4、辦理職務犯罪案件管轄;
5、對職務犯罪案件審查起訴;
6、辦理職務犯罪案件退回補充調查或自行補充偵查;
7、對職務犯罪案件提起公訴;
8、指導和考核全省職務犯罪檢察工作;
9、對檢察環節辦理職務犯罪案件開展法治宣傳教育;
10、領導交辦的其他任務。
四、問:省檢察院黨組對職務犯罪檢察部有哪些要求?
答?:
省檢察院黨組對職務犯罪檢察部的成立高度重視,要求該部帶領全省職務犯罪檢察部門和人員堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅持黨的絕對領導,堅持以人民為中心的發展思想,在省委的領導和省紀委的協調下,加強與監察委員會的協作配合,認真履行黨和人民賦予的職責,為我省營造風清氣正的政治生態,奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利作出積極貢獻。
一是加強制度建設,形成工作機制。
與省監察委員會共同協商,制定全省查辦職務犯罪案件加強協作配合的規范性文件。探索建立提前介入監察委員會調查工作機制,確保留置手段和刑事強制措施有效銜接;建立監察委員會移送職務犯罪案件制度,規范移送、受理和刑事立案程序;建立退回補充調查或自行補充偵查機制;建立檢察機關與監察委員會案件協商、信息通報和共享、線索移交等辦案銜接工作機制。
二是加強組織機構建設,配齊配強相關人員。
省檢察院職務犯罪檢察部初期暫時內設4個辦案組織,實行扁平化管理;編制12人,其中員額檢察官8人;設主任1名,由一名黨組成員、副檢察長兼任,設副主任3-4名;工作人員全部從省檢察院內部優秀檢察人員中調劑。
三是加強與監察委員會、人民法院協調。
在監察體制改革后,檢察機關辦理監察委員會移送的職務犯罪案件,就案件管轄、證據標準等問題,向前需要與監察委員會對接,往后需要與人民法院溝通。監察調查程序和刑事訴訟程序作為兩種不同性質的程序,必須由檢察機關進行銜接和轉換。所以檢察機關加強與監察委員會、人民法院協調顯得尤其必要。唯其如此,才能形成反腐敗斗爭的合力,彰顯監察體制改革成效。
四是加強學習,提高政治站位和業務能力。
黨的十九大作出了中國特色社會主義進入新時代的重大政治判斷,明確了我國發展新的歷史方位,為我們做好各項檢察工作提供了時代坐標和科學依據。省檢察院職務犯罪檢察部在新時代的大背景下成立,必須加強政治理論學習,提高政治站位,牢固樹立“四個意識”,切實增強“四個自信”,帶領全省職務犯罪檢察干警積極適應辦理職務犯罪案件新模式,在學習中工作,在工作中學習,抓緊修改完善原有工作機制和程序,不斷提高職務犯罪案件辦案質量和效率。
五是加強權力監督,規范用權,形成制度“籠子”,確保清正廉潔。
任何權力都要受到監督制約,不受監督制約的權力必然導致腐敗。職務犯罪檢察部在集中統一行使檢察環節職務犯罪案件檢察權的同時,也必須接受來自檢察機關內部和外部多方面、多層次的監督制約。職務犯罪案件的調查權在監察委員會,審判權在人民法院,犯罪嫌疑人及其家屬、辯護律師、社會公眾、新聞媒體等等,這些來自外部的權力和力量都對檢察機關職務犯罪檢察部形成了強大的監督制約。在檢察機關內部,監察委員會移送的職務犯罪案件由檢察機關案件管理中心受理后,直接錄入檢察機關案件管理計算機信息系統,由電腦隨機分案給職務犯罪檢察部的檢察官,并實行全程跟蹤監管;檢察機關實行檢察官司法辦案責任制,檢察官根據授權對承辦案件獨立負責,依法行使職權,并對案件終身負責,對錯案實行終身責任追究;檢察機關為各層級、各個崗位的檢察官制定了權力清單,包括正面清單和負面清單,對照權力清單,檢察官知道自己能做什么,不能做什么;檢察機關實行檢察官聯席會議制度,對檢察官辦理的重大、疑難復雜案件提供咨詢意見,進行指導,更為重要的是檢察官的辦案活動必須執行檢察長、檢察委員會和上級檢察機關依法作出的決定,并接受其監督。2017年省檢察院出臺了《關于加強對檢察官司法辦案監督的規定(試行)》,對監督檢察官依法辦案作出了詳細的規定,用制度管人、管案,把檢察官的權力關進制度的“籠子”,確保檢察官清正廉潔,檢察權在法治軌道上規范運行。
五、問:新形勢下省檢察院對全省檢察機關辦好監察委員會移送的職務犯罪案件有什么新要求?
答:
截止1月31日,全省各級監察委員會均已掛牌成立并啟動工作,其所調查終結的職務犯罪案件開始陸續移送檢察機關依法提起公訴。全省各級檢察機關應轉換過去慣常的辦案模式,以全新的辦案思維和方式,認真辦好監察委員會移送的每一起職務犯罪案件,努力將每一起職務犯罪案件都辦成“鐵案”,經得起歷史和法律的檢驗。全省各級檢察機關要以認真辦理每一起職務犯罪案件的實際行動,體現對監察體制改革的支持。
一是在黨委的統一領導和紀委的協調下,加強與監察委員會和人民法院的密切配合,形成反腐敗斗爭的強大合力。
黨的領導是檢察工作沿著正確方向前進最根本的保證。推進新時代檢察工作必須毫不動搖堅持黨的領導,堅決貫徹執行黨委的決策部署。全省各級檢察機關要在黨委的統一領導下,確保與監察委員會實現“三個有序對接”:即實現辦案機構及人員有序對接;實現辦案工作機制有序對接;實現線索移交等工作有序對接。全省各級檢察機關要高度重視監察委員會移送的職務犯罪案件,要深刻認識到監察委員會移送的職務犯罪案件辦案成效如何,是檢驗監察體制改革成功與否的重要標志,也是能否鞏固反腐敗成果并形成反腐敗斗爭新合力的重要體現。
二是加強制度建設,形成新的辦案機制。
今年1月,省檢察院游勸榮檢察長要求,在改革試點期間,我們對監察委員會移送起訴的職務犯罪案件,在檢察機關內部實行比以往更為嚴格的程序,要以嚴格的程序來保證辦案質量。省檢察院未雨綢繆,出臺了《關于認真辦理監察委員會移送的職務犯罪案件的通知》,要求全省各級檢察機關嚴格規范職務犯罪案件辦案程序。規定檢察機關提前介入監察委員會調查的職務犯罪案件,必須經本院檢察長批準;對于監察委員會移送起訴的職務犯罪案件均應予受理,并依照法律程序審查和辦理;對于監察委員會采取了留置措施,而檢察機關擬決定不予逮捕的,須報上一級檢察機關批準,并層報省檢察院備案,等等。對監察委員會移送的職務犯罪案件,我們從一開始就在檢察機關實行嚴之又嚴的內部程序,是為了實現今后此類案件辦理的長期規范,同時也是對監察體制改革的有力支持。
三是配齊配強辦案力量。
全省各級檢察機關均應配齊配強辦理職務犯罪案件的專門辦案力量。省檢察院已帶頭設立職務犯罪檢察部,集中統一行使職務犯罪檢察職能。各市州檢察院和基層院可以參照執行。另一方面,省檢察院發文要求,全省各級檢察院檢察長是指揮辦理監察委員會移送起訴職務犯罪案件工作的第一責任人,要把責任扛在肩上,工作抓在手上,要親自過問、親自協調、親自把關,從機構、編制、人員、辦公辦案條件等各方面著力保障,確保監察委員會移送的每一起職務犯罪案件成功辦理。
四是加強學習研究,適應新的辦案模式。
監察體制改革試點給檢察機關辦案模式帶來深刻變化,全省各級檢察機關必須結合實際,深入學習研究,積極探索。比如,立案審查。監察委員會調查終結移送檢察機關依法提起公訴,不同于以往檢察機關自偵案件偵查終結移送審查起訴,前者屬于不同性質的程序之間的轉換,后者屬于同一程序內不同環節的銜接。在監察委員會移送案件時,檢察機關應當對是否受理該案件進行形式審查,作出刑事立案審查決定,以啟動刑事訴訟程序。又比如,不起訴案件的復議。以往檢察機關自偵案件作出不起訴決定后,反貪局等偵查部門作為檢察機關內設機構,不存在提起復議問題。監察體制改革后,監察委員會認為檢察機關的不起訴決定錯誤的,可以向檢察機關提起復議,等等。這些變化對我們原來的辦案模式提出挑戰,要求我們必須不斷加強學
習研究,以適應新的辦案要求和模式。
五是嚴格遵守辦案紀律和相關規定。
全省各級檢察機關在辦理監察委員會移送起訴的職務犯罪案件中,必須堅持以事實為根據,以法律為準繩的原則,做到理性、平和、文明、規范辦案;對于辦案工作中遇到的法律規定不明確、制度不完善、政策界限不清楚等情形的,必須及時向上級檢察機關請示匯報,各地、各單位不得自行其是;檢察機關職務犯罪辦案人員必須嚴格履行工作職責、遵守辦案紀律和有關保密規定,違反有關規定的,嚴格依紀依法追究責任。
延伸閱讀
國家監察體制改革背景下職務犯罪檢察職能定位與機構設置
[摘要]
在國家監察體制改革全面實施、檢察機關反貪反瀆和預防部門轉隸監察委員會的情勢下,認清檢察機關司法反腐的職能定位,科學設置職務犯罪檢察內設機構,實行決定逮捕與審查起訴一體的工作模式,依法配置偵查、逮捕、公訴、立案監督、調查監督、審判監督等職權,是“形成監察機關與司法執法機關相互配合、相互制衡的工作機制”,是充分發揮檢察機關在黨和國家反腐敗總體格局中職能作用的必然選擇。
黨的十九大對新時代反腐敗斗爭和國家監察體制改革做出重要部署。檢察機關作為黨領導下的司法機關,在黨和國家反腐敗總體格局中,承擔著司法監督的法定職責;在懲治腐敗犯罪的法治環節中,處于確認、鞏固和拓展監察辦案成果、追訴提起審判、實現罪刑法定的重要地位。因此,在國家監察體制改革全面實施、反貪反瀆和預防部門轉隸監察委員會的情勢下,深入研究新時代檢察機關職務犯罪檢察職能的定位與機構設置,具有重要的現實意義。
一
反腐敗格局中職務犯罪檢察的職能定位
職務犯罪檢察特指對監察機關移送審查起訴案件的刑事立案、審查批捕和審查起訴職能活動,是司法反腐即司法機關對腐敗犯罪行為適用法律的評價和處置的重要環節。由于反腐訴訟是一個承載著政治價值、社會價值、法律價值的重大命題,亟須作為獨特的司法現象來對待。就司法反腐的概念而言,應從刑事訴訟與反腐訴訟;政治反腐與司法反腐;檢察反腐與審判反腐等重大關系中來考察和認識。
(一)職務犯罪檢察在刑事訴訟格局中的定位
在司法實踐中,職務犯罪的刑事訴訟和普通犯罪的刑事訴訟雖然都是對犯罪行為的法律評價和刑罰處罰,但有著不同的本質特征。首先,從社會危害的性質看,普通犯罪是一種權利侵害行為,它的侵害對象是社會管理秩序;職務犯罪則是一種權力侵害行為,它的侵害對象是社會管理機器本身。其二,從訴訟程序的處理看,非職務犯罪司法必須嚴格執行公檢法各負其責、相互制約、相互配合的原則,其中各負其責是基礎,相互制約是核心,互相配合是要求,旨在防止冤假錯案;職務犯罪訴訟由監察機關移送檢察機關起訴時進入訴訟環節。其三,從訴訟的價值目標看,非職務犯罪的訴訟秉承打擊犯罪與保障人權的雙重價值目標,打擊犯罪是直接價值,保障人權是根本價值;而職務犯罪的訴訟有著三重價值目標,直接價值是打擊犯罪,核心價值是反腐倡廉,根本價值是維護人民主權。其四,從司法活動的范疇看,非職務犯罪的訴訟,要解決的爭端與沖突主要發生在社會領域,其恢復的是被破壞的社會成員間的法律關系,維護的是社會秩序、經濟秩序的和諧與穩定;而職務犯罪的訴訟,是反腐敗政治任務的重要組成部分,是腐敗政治治理成果的確認和鞏固,維護的是國家公共權力的廉潔性、公正性和人民性。因此,必須轉變職務犯罪與非職務犯罪的刑事評價和司法處置具有一致性和不可分性的傳統訴訟觀念,樹立以監督公共權力、維護國家政治清明為核心價值的反腐敗司法理念,[1]確立反腐司法即職務犯罪檢察在刑事訴訟中的獨立地位。
(二)職務犯罪檢察在反腐敗政治格局中的定位
我國已形成黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各司其職、人民群眾有效參與的反腐敗工作格局。
司法反腐既是政治反腐的組成部分,也是政治反腐的法治保障。一直以來,我國反腐形成了一條相對固定的“路徑”:先經由黨內程序進行查處,發現基本犯罪事實或線索后,經黨內處理后再移交司法機關,依法進行定罪量刑。
這種前置程序與法治程序、行政程序與國家程序相銜接的機制,是一個由黨內規制、行政規制到法律規制的過程,也是一個由政治反腐到司法反腐的過程。
隨著國家監察體制改革的實施,監察機關行使腐敗犯罪調查權,對構成犯罪的腐敗分子,移送司法機關起訴、審判、執行,法治正義得以重塑。它告訴人們,以紀檢監察程序帶動強勁的反腐風暴,最終要走向司法機關的嚴密有序的刑事訴訟,司法反腐是政治反腐的法治依歸,這就決定了職務犯罪檢察在反腐敗政治格局中處于鞏固監察執法成果和實現反腐罪刑法定、彰顯反腐法治權威的中心環節。
(三)職務犯罪檢察在司法反腐格局中的定位
司法反腐是國家權力監督體系中的最后環節,是政治領域中審判活動和法律監督構成的司法監督機制。
從反腐功能講,檢察機關與監察機關對接,重在確認犯罪、證實犯罪、追訴犯罪,具有主動性。同時其對國家工作人員職務犯罪采取的偵查起訴、交付審判活動,也具有維護憲法法律統一實施的法律監督性質。人民法院對職務犯罪的審理總體上應保持中立,通過案件的庭前審查和庭審,依照事實和法律準確定罪量刑,實現罪行法定,發揮刑事法律對職務犯罪的震懾作用,彰顯法律正義。法院在反腐司法的能動作用,主要體現在,證據的采信、事實認定上的經驗法則、邏輯推理的運用,能夠體現腐敗犯罪的特點和規律。而在腐敗犯罪情節、程度的確認和刑罰的適用上既貫徹從重從嚴的總體策略,又貫徹寬嚴相濟的刑事政策。當下要解決的法律問題是,如何完善出庭證人的保護措施,健全拒絕做證的處罰措施,建立污點證人刑事豁免制度等,以適應反腐司法的客觀需要。因而職務犯罪檢察在司法反腐的定位具有先導性、主動性。
二
檢察機關職務犯罪檢察機構的設置
研究檢察機關職務犯罪檢察部門構建,最有效的辦法是從國家監察體制改革的試點地區的實踐探索中尋找答案。
據資料顯示,北京市各級檢察機關統一設立職務犯罪檢察部,專門與監察委員會進行辦案銜接,負責對監察委員會調查案件進行立案審查,銜接完善刑事訴訟程序。隨后,浙江省檢察院制定《浙江省人民檢察院“把握歷史方位,加強檢察監督”重點任務工作方案》提出浙江全省三級檢察機關均將成立職務犯罪檢察專門機構。明確職務犯罪檢察專門機構將會同監察委員會制定監察機關、檢察機關辦理職務犯罪案件的若干規定,促進工作銜接規范有序;制定檢察機關職務犯罪檢察部門工作流程規則;制定貪污賄賂犯罪案件證據標準。這些試點地區的經驗都值得借鑒。
(一)設立人民檢察院職務犯罪檢察局
中央關于國家監察體制改革試點工作強調,“監察委員會履行監督、調查、處置職責,與執法、司法機關有機銜接、相互制衡,要加強監察委員會與司法機關的銜接和制衡”。這就清晰表明了在懲治腐敗犯罪案件中,監察委與公、檢、法之間互相配合、互相制約的關系。而監察委與檢察機關的銜接和制衡,則是最直接、最關鍵的問題。
筆者認為,要實現監察委與檢察機關的銜接和制衡,就必須建立一個與監察委辦案直接對應的職務犯罪檢察機構。從上下一致、彰顯特性考慮,這個機構可稱為“職務犯罪檢察局”。
作為人民檢察院的職務犯罪檢察內設機構,“職務犯罪檢察局”專門從事與監察委員會進行辦案銜接,負責對監察委員會調查的職務犯罪案件進行立案審查,對提請批準逮捕的案件審查決定是否逮捕,對移送起訴的案件審查決定是否提起公訴,出席法庭支持公訴等工作。
(二)設立職務犯罪檢察局的法理依據
第一,適應新形勢下反腐敗斗爭的需要。
黨的十八大以來,黨中央對腐敗問題重拳出擊,強力反腐。堅持有案必查,“老虎蒼蠅一起打”,創造了史無前例的反腐紀錄。為有效地治理腐敗,關鍵要構建一個不敢腐、不能腐、不想腐的體制和機制。把權力關進制度的籠子里,加強權力制約,完善監督機制。實踐證明,懲治是最好的預防,制度是最大的保障。通過嚴厲懲治腐敗,才能形成巨大的震懾效果,有效預防腐敗的發生。而懲治腐敗,必須要有專門的機構,除了黨委、政府具有相關的職能部門外,司法機關也應該有相應的部門以及符合司法規律的體系,才能保證反腐敗斗爭的深入開展。
第二,適應國家監察體制改革的需要。
國家監察體制改革把所有反腐敗的力量和資源如保留原來監察部和國家預防腐敗局的職能之外,將檢察院的反貪污賄賂、反瀆職、預防職務犯罪等整合在一起,建立國家監察委員會,形成集中統一、權威高效的新的反腐敗體制。[2]為做好與監察委員會進行辦案銜接,促進工作規范、有序,設立職務犯罪檢察部門有利于形成嚴密的法治體系,進而實現全面依法治國的目標。
第三,適應司法體制改革的需要。
今年是全面深化司法體制改革的決戰之年。政法機關要進一步增強責任感和緊迫感,堅持扁平化管理和專業化建設相結合,全面推開內設機構改革。[2]這直接檢驗領導干部的大局觀念、魄力和能力。檢察機關內設機構改革是新一輪檢察改革的重點,設立職務犯罪檢察部門有利于整合檢察職能,建立科學、高效的內部管理體制,進一步提高檢察效能。2017年3月12日,最高人民檢察院檢察長曹建明在十二屆全國人大五次會議第三次全體會議上做最高人民檢察院工作報告時表示“檢察機關將大力加強檢察監督......完善專門檢察監督格局”。[3]設立職務犯罪檢察部門,有利于實行專業化管理,從而建立集中統一、權威高效的專門檢察監督格局,這也是推動檢察工作科學發展的一項重要而緊迫的任務。
第四,符合憲法和相關法律規定。
《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規定,人民檢察院是國家的法律監督機關。第一百三十一條規定,人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！度嗣駲z察院組織法》第二十條規定,最高人民檢察院根據需要,設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構。檢察機關自恢復重建以來,其檢察監督職能不斷發展、完善,檢察機關為繼續深入開展打擊職務犯罪活動,應當設立專門的職務犯罪檢察部門。
(三)職務犯罪檢察局的職權配置
職務犯罪檢察機構職權配置的總體思路是:
實行“決定逮捕權與審查起訴權合一”的配置模式。
這一配置模式,有利于檢察機關對監察移送案件質量的審查把關。只有當職務犯罪檢察部門兼具捕、訴兩項職能時,才能夠在審查逮捕過程中,根據案件特點和證據情況開展引導調查或自行補充偵查工作,并從審查起訴的角度把握證據標準,引導監察委員會全面、深入開展調查工作,為審查起訴工作提前做好準備;有助于審查逮捕和公訴工作的相互銜接,避免重復勞動,提高辦案效率,降低司法成本。在審查逮捕階段審查案件時,應重點審查是否具有社會危險性方面的證據材料,而在審查起訴階段審查案件時,需重點審查證據是否確實、充分。筆者認為,在全面推進依法治國實踐的新時代,檢察機關的檢察權也在不斷地深化,職務犯罪檢察部門應配置的職權有以下幾項:
補充偵查權。
隨著國家監察體制改革試點的進行,全國人大常委會決定對試點地區暫時停止適用《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定。根據刑事訴訟法第一百七十一條規定,人民檢察院審查案件,對于需要補充偵查的,可以退回公安機關補充偵查,也可以自行偵查。檢察機關在審查監察委員會移送起訴的職務犯罪案件中,對于主要犯罪事實不清、證據不足的,可以退回監察委員會補充偵查,在必要時也可以自行補充偵查。這里的偵查權,不是為偵查而偵查,也不是為破案的。它是為了正確、及時查清犯罪事實,防止和糾正可能發生或已經發生的錯誤和疏漏,作為核實證據、補充證據的一種手段。
對于補充偵查的案件,應當在一個月內補充偵查完畢,補充偵查以兩次為限。
審查逮捕權。
檢察機關對監察委員會移送的職務犯罪案件,如果認為不構成犯罪,是否可以建議監察委員會撤銷案件或者做出不批準逮捕的決定呢?根據我國憲法第三十七條第二款規定:任何公民,非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定,并由公安機關執行,不受逮捕。刑事訴訟法第七十八條規定,逮捕犯罪嫌疑人、被告人,必須經過人民檢察院批準或者人民法院決定,由公安機關執行。監察委員會對有證據證明被調查人有犯罪事實,認為需要逮捕的,應當提請人民檢察院的職務犯罪檢察部門審查批準,這樣有利于人民檢察院與監察委員會互相監督制約。況且,監察委員會只行使執法監督機關的監督、調查、處置權,批捕權、起訴權、審判權是司法機關的權力,監察委員會不行使司法機關的權力。[4]
公訴權。
根據刑事訴訟法第一百六十七條規定,凡需要提起公訴的案件,一律由人民檢察院審查決定。公訴是我國檢察機關核心的標志性的職能,它既承擔著追訴犯罪的職責,又承擔著對刑事訴訟活動進行法律監督的職責;既是偵查程序的審查把關者,又是審判程序的啟動者和訴訟程序的糾錯者。全國人大常委會《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》第二條明確規定,對涉嫌職務犯罪的,移送檢察機關依法提起公訴。因此,人民檢察院的職務犯罪檢察部門對監察委員會偵查終結后移送起訴的職務犯罪案件,有權進行審查,并依法做出提起公訴、不起訴的決定。對于犯罪事實已經查清,證據確實、充分的,依法提起公訴;如果認為監察委員會移送起訴的涉嫌職務犯罪嫌疑人具有刑事訴訟法第一百七十一條、第一百七十三條規定的情形,應當做出不起訴的決定。
立案監督權。
設立職務犯罪檢察部門負責監察委員會辦理職務犯罪案件的立案監督等工作。目前,國家監察體制改革試點地區中北京市三級檢察院設立的職務犯罪檢察部已明確對監察委員會調查的案件進行立案審查。隨后,北京市東城區檢察院組建了職務犯罪檢察部,由2名檢察官和6名檢察輔助人員組成。該部門專門辦理職務犯罪公訴案件,負責對監察委員會調查案件進行立案審查,并充分履行審查起訴、補充偵查等職責。那么如何理解“對監察委員會調查案件進行立案審查”呢?這不是指對監察委員會偵查終結后移送起訴的職務犯罪案件進行審查,而是在偵查終結前的立案階段的審查,這是人民檢察院職務犯罪檢察部門對監察委員會調查案件的立案活動是否合法進行監督的體現。
監察調查監督權。
監察委員會調查案件分為一般性調查和留置性調查。留置性調查,帶有限制人身自由的性質。人民檢察院的職務犯罪檢察部門在審查監察委員會提請移送起訴的職務犯罪案件時,要依法審查對監察調查特別是留置性調查活動是否合法合規。通過對監察調查活動的監督,從中發現并糾正調查活動中在訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等環節上的違法違規行為,并提出糾正意見,實現對監察執法的權力制衡。
審判監督權。
作為專業化的職務犯罪檢察部門,還應該享有刑事審判監督權,對人民法院審理職務犯罪案件違反法律規定的訴訟程序,有權向人民法院提出糾正意見;對于人民法院確有錯誤的判決和裁定,享有抗訴權,要求人民法院啟動再審程序。
三
職務犯罪檢察與監察委銜接制衡的相關問題
黨的十九大報告指出,
要“構建黨統一指揮,全面覆蓋,權威高效的監督體系,把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來,增強監督合力”。
作為司法監督的重要組成部分,《職務犯罪檢察局》除了要有明確的職能定位和職權配置之外,還必須建立與監察委員會相互銜接和相互制衡的工作機制,理順反腐執法與反腐司法的法律關系,為構建權威高效的反腐敗監督體系奠定堅實基礎。
(一)建立職務犯罪檢察與監察委銜接制衡機制
把建立職務犯罪檢察部門與監察委員會銜接制衡機制作為工作的重點,用法治思維、法治方式來強化落實,形成制度化、常態化。建立監察委員會移送涉嫌職務犯罪案件制度,規范移送和受理程序,加強檢察機關對移送涉嫌職務犯罪案件的監督,建立檢察機關、監察委員會聯席會議、案件協商、信息通報和共享等辦案銜接工作機制。當然最好由全國人大常委會專門出臺關于加強檢察機關與監察委員會辦案銜接工作的規定,對兩個部門的職責、移送案件的程序和標準、證據效力、信息共享的案件范圍和內容、檢察監督及責任追究等問題做出明確具體的規定?；蛘哂蓢冶O察委員會與最高人民檢察院聯合制定相關的規范性文件,明確監察委員會與檢察機關之間的工作銜接,以更好地接受檢察機關的法律監督。
(二)明確職務犯罪檢察與監察委監督的職能區別
全國人大常委會《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》第二條明確規定,監察委員會對所有行使公權力的公職人員依法實施監察;監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況。職務犯罪檢察部門的檢察干警必須接受監察委員會的監督。因為職務犯罪檢察部門的檢察干警均是公職人員,而所有公職人員都必須接受監察委員會的監督。人民檢察院是國家的法律監督機關。監察委員會對被調查人可能構成犯罪,在立案時就要接受檢察機關的職務犯罪檢察部門審查監督和把關;對涉嫌職務犯罪的,調查終結后移送檢察機關審查起訴。二者相互配合、相互制約,共同構成國家監督體系。
(三)明確職務犯罪檢察與其他檢察業務職能區別
設立職務犯罪檢察部門的目的是為了加強監察委員會與檢察機關之間的工作銜接。從專業化的角度出發,如目前許多檢察院設立了金融檢察部門、知識產權檢察部門、生態資源檢察部門、未成年檢察部門等。專業的工作要有專業的人員。檢察機關要把業務能力強、辦案經驗豐富的檢察干警選派到職務犯罪檢察部門,同時,通過舉辦業務競賽、專題培訓等方式,努力提升職務犯罪檢察部門干警的專業化水平。但是職務犯罪檢察部門的工作并不是檢察業務工作的全部,僅是檢察業務的一部分,各檢察業務部門如控告申訴檢察部門、民事行政檢察部門、刑事執行檢察部門等仍然應根據各自的檢察業務特點做好相應的本職工作。
職務犯罪檢察部門不能替代或者凌駕于其他檢察業務部門之上,與其他檢察業務部門之間不能互相取代或疊加,也不是領導與被領導關系,而是分工負責、互相配合的平等部門關系。
(四)明確監察委員會調查收集證據材料的使用
根據刑事訴訟法第五十二條規定:行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料,在刑事訴訟中可以作為證據使用。監察委員會作為執法監督機關調查收集的這些證據材料也就可以作為證據使用,但是對于如證人證言、被調查人的供述和辯解、鑒定意見、勘驗檢查筆錄等證據,檢察機關是否可以使用呢?檢察機關的職務犯罪檢察部門可以作為證據使用,并以此做出是否逮捕、是否起訴的決定。同時,職務犯罪檢察部門應將監察委員會調查收集證據的方法是否合法作為審查的專門內容,重點關注各類證據生成的程序瑕疵以及相互矛盾的證據,一旦發現案件證據存在違法情形的,應當依法做出是否排除非法證據的決定。
四
結語
研究國家監察體制改革背景下職務犯罪檢察職能定位與機構設置,從某種意義上說,就是要把握監察體制改革檢察機關帶來的新的挑戰和發展契機,系統研究深化國家監察體制改革背景下完善檢察監督體系、提高檢察監督能力的措施和辦法,轉變靠偵查威懾強化法律監督的執法理念,在敢于監督、善于監督、準確監督上下功夫,在鞏固和拓展反腐敗執法辦案的成果,彰顯反腐敗法治權威上下功夫,不斷拓展檢察機關法律監督的新視野,開辟檢察機關法律監督的新境界?？梢灶A見,《職務犯罪檢察局》作為檢察機關新設立的部門,必將成為監察委員會與檢察機關聯系的橋梁紐帶,雖然其正常運轉需要一個不斷磨合的過程,但只要牢牢把握檢察機關的憲法定位,積極順應改革發展需要,聚焦監督主責主業,加強檢察監督,堅定維護社會公平正義,就能推動檢察監督體系和中國特色社會主義監督體系創新發展,就能在全面從嚴治黨和全面依法治國的偉大實踐中切實發揮應有的作用。
[參考文獻]
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[2]姜偉.全面落實司法責任制[M].黨的十九大報告輔導讀本,人民出版社,2017(10):292.
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[4]中華人民共和國監察法(草案)[M].中國人大網,2017-11.
(吳建雄,湘潭大學教授,中國反腐敗司法研究中心主任)
(責編:曹淼、謝磊)
